مركز الرأي للدراسات

اعداد: المحامي د.محمد أبو هزيم

آذار 2013

هذه دراسة قانونية تحليلية فكرية ليس المقصود بها هذه الحكومة أو أية حكومة بعينها، ولكن الهدف من هذا السؤال هو تحليل قانوني للوصول إلى حل استناداً لأحكام القانون والدستور لمسألة خلافية هي محل جدل وخلاف قد تكون بين أشخاص وليس سلطات، ولكن كيفما كان الأمر فإن النتيجة التي سوف نتوصل إليها جواباً على هذا التساؤل مسألة مطروحة للنقاش، ومن الطبيعي فإن الإجابة قد تعجب البعض وقد لا تعجبهم، وسوف تكون مداراً للتعليق والنقاش والحوار الذي هو روح الديمقراطية والإصلاح، وهو العنوان الذي يمثل الرؤية الملكية للإصلاح بمفهومه الشامل اقتصادياً وسياسياً واجتماعياً.

أقول هذا سؤال صعب الإجابة عليه إذا ابتعدنا عن المجاملة (وبوس اللحى)، وهذا ما نقصده فنحن في مجتمع متمدن وفي عصر أصبح الإصلاح بمفهومه الشامل عنصرا من عناصر استمرار الملك والإمارة، أمام ذلك نقول هل يُلزم الرئيس المكلف بالرجوع إلى النواب كأفراد أو إلى مجلس النواب كسلطة ومؤسسة تشريعية لمشاورتهم والأخذ برأيهم عند تشكيل الوزارة؟ أو بمفهوم أوسع هل يجوز للسلطة التشريعية أن يكون لها دور في تعيين الوزراء أو حتى فرض أسماء بعض الوزراء على الرئيس المكلف؟

المرجعية والحكم في الأمر هو الدستور والذي يعرف بأنه مجموعة من القواعد التي تنظم تأسيس السلطة وانتقالها وممارستها في الدولة وهو القانون الأسمى في الدولة، لأن النظام القانوني للدولة بكامله انما يقوم عليه فهو المصدر لجميع السلطات والاختصاصات وبالتالي فإن الدستور هو المصدر القانوني للسلطات التشريعية والقضائية والتنفيذية.
وبالرجوع إلى الدستور نجد أن المادة (41) أوجبت على أن (يؤلف مجلس الوزراء من رئيس الوزراء رئيسا ومن عدد من الوزراء حسب الحاجة والمصلحة العامة)، فهذا النص واضح ويتعلق بالكيفية التي يتم بها تشكيل الحكومة.

وباستعراض النصوص الدستورية من المادة (42) وحتى (50) فلا يوجد أي نص يوجب الرجوع إلى مجلس النواب عند تشكيل الحكومة من قبل الرئيس المكلف ولكن نجد بأن المادة (51) من الدستور تنص على ما يلي:

(رئيس الوزراء والوزراء مسؤولون أمام مجلس النواب مسؤولية مشتركة عن السياسة العامة للدولة، كما أن كل وزير مسؤول أمام مجلس النواب عن أعمال وزارته) وهو أيضا نص واضح، فالسلطة التنفيذية ممثلة بدولة رئيس الوزراء وهيئة الوزارة ومجلس النواب وهو يمثل السلطات التشريعي، وهذا يعني أن المسؤولية مشتركة فيما يتعلق بالسياسة الخارجية والسياسة العامة للدولة عموما، وبالتالي فإن رئيس الوزراء والوزراء مسؤولين بالتكافل والتضامن مجتمعين ومنفردين أمام نواب الشعب عن عمل وإنجاز وزارتهم على كامل نطاق إقليم الدولة.

وباستعراض باقي نصوص الدستور فإننا لا نجد أي نص يُلزم الرئيس المكلف عند تشكيله للحكومة بالرجوع إلى مجلس النواب لا لمشاورة المجلس ولا لترشيح أية أسماء قد تدخل الوزارة، إلا إذا كنا أمام حكومة تحكمها أغلبية برلمانية وهو موضوع أخر مطبق في بعض الدول التي يفوز بها الحزب بأغلبية برلمانية كما هو في بريطانيا.

نخلص من ذلك بأن الدستور الأردني لا يلزم الرئيس المكلف بالرجوع إلى مجلس الأمة والنواب والأعيان في حالة تشكيل الحكومة.

وقد يرى البعض خلاف ذلك ويبدي بأنه قد جرى العرف على أن يقوم الرئيس المكلف بمشاورة مجلس النواب أو بعض النواب في التشكيلة الوزارية.

والإجابة على هذا التساؤل سهل جداً، فالعرف حتى يعتبر عرفا بالمفهوم القانوني وحتى يصبح مصدرا ًقانونياً ملزماً يجب أن يتوفر فيه الشروط التالية:

• أن يكون العرف عاماً، أي موجه للجميع وليس لفئة معينة.

• أن يكون العرف قديماً، وهذا يعني القدم الحقيقي الذي مرت عليه عشرات السنين.

• أن يكون العرف مستقراً، فإذا كان طارئا فهو ليس عرفاً بالمفهوم القانوني الذي نحن بصدده.

• أن يكتسي العرف حق الإلزام القانوني، أي يشعر أن من يخالف مثل هذه القاعدة كأنه يخالف القانون.

أمام هذه الشروط الصريحة والواضحة فهل توفر أي شرط من الشروط التي تجعل رئيس الحكومة ملزماً بمشاورة النواب عند تشكيلة للحكومة؟؟

بالإضافة إلى ذلك فإن العرف يتكون من عنصرين: عنصر مادي وهو العادة أو الاعتياد وعنصر معنوي وهوعنصر الإلزام القانوني. فالعادة أو الاعتياد بالمفهوم القانوني يعنيأن العرف يتكون أولا من العمل بقاعدة معينة ينظم تعامل الأفراد بشكل عام وثابت من قبل الجميع. بمعنى أن العادة لا تتحقق ولا تتثبت إلا بالاعتياد على العمل بها، أي أنها تنشأ من خلال التعامل في الجماعة وبشكل ذاتي وتلقائي وعفوي فبنشوء القاعدة في الجماعة يجد الناس بموجبها حكماً معيناً أو حلاً لمشكلة قانونية معينة لا يوجد بها نص قانوني.

فإذا تواترت هذه القاعدة واضطرد العمل بها في نطاق الجماعة شكلت عندئذ قاعدة الأساس المادي أو الموضوعي لتكوين العرف نتيجة هذا الاعتبار المتكرر المستمر والثابت من قبل أفراد الجماعة، وهكذا يتكون أول ركن وهو المادي أو الموضوعي بنشؤ العادة في الجماعة. تطبيقا لهذه المبادئ القانونية أعلاه نسأل: هل نشأت لدينا عادة أن يستشير الرئيس النواب في تشكيلة الحكومة استناداً لذلك؟؟

ثم إن الركن الثاني وهو الركن المعنوي أو العنصر الذاتي للعرف ذلك أن اضطراد العمل وتواتره على قاعدة معينة لا يكفي لأن تصبح هذه القاعدة عرفاً يلزم كافة أفراد الجماعة بالخضوع إلى أحكامها وتنظيم سلوكهم وفقا لها بل لا بد من أن يسود الاعتقاد لدى كافة أفراد الجماعة بان هذه القاعدة أو العادة هي قاعدة ضرورية واجبة الاحترام من قبل الجميع تماما كما تحترم القاعدة القانونية .

وبهذا الاعتقاد تصبح القاعدة العرفية قاعدة ملزمة للجميع إلزاماً قانونياً مؤبداً بالجزاء القانوني عند الاقتضاء .

فهل توفر لدينا أي شرط من هذه الشروط حتى يكون رجوع الرئيس المكلف إلى مجلس النواب عرفا يقتضي الرجوع إليه عند تشكيل أي حكومة؟

إن المشهد الديمقراطي الحديث للمملكة الأردنية الهاشمية بدأ في عام 1989 وقد تم تشكيل عدة وزارات من ذلك التاريخ وحتى آخر حكومة وهي على التوالي:

• حكومة السيد مضر بدران
•حكومة السيد طاهر المصري
•حكومة الدكتور عبد السلام المجالي
•حكومة السيد عبد الكريم الكباريتي
•حكومة الدكتور فايز الطراونة
•حكومة السيد عبد الرؤوف الروابدة
•حكومة السيد علي أبو الراغب
•حكومة السيد فيصل الفايز
•حكومة الدكتور عدنان بدران
•حكومة الدكتور معروف البخيت (الأولى والثانية)
•حكومة السيد عون الخصاونة
•حكومة الدكتور فايز الطراونة (الثانية)
•حكومة الدكتور عبدالله النسور

وصولاً إلى التكليف الملكي الثاني لدولة الدكتور عبدالله النسور بتشكيل الحكومة القادمة التي قطعت شوطا كبيراً من المشاورات مع الكتل النيابية، والحقيقة أن كثيرا ًمن أصحاب الدولة من استشار أو عاد لمجلس النواب في تشكيل وزارته، فهل هذا الرجوع والمشاورة تشكل عرفا دستوريا بالمفهوم القانوني الذي أوردناه خاصة إذا اعتبرنا حداثة الحياة الديمقراطية؟ .

إن مفهوم الدولة الديمقراطية هو أن الدولة تقوم على ثلاث سلطات وهي السلطة التشريعية والسلطة التنفيذية والسلطة القضائية .

والأصل أن الدستور يحرم على أي سلطة التدخل في سلطة أخرى، استنادا لمبدأ استقلال كل سلطة عن الأخرى، فإذا أخذنا المفهوم على حرفيته، فهل نعتبر أن تدخل السلطة التشريعية في تشكيل الحكومة وهي السلطة التنفيذية يعني أن هذا التدخل يشكل مخالفة دستورية وخلافا لمبدأ استقلال كل سلطة عن الأخرى؟.
سؤال قد نختلف في الإجابة عليه!

وهذا ما يطرح مفهوم مبدأ التعاون بين السلطات الدستورية لتحقيق المصلحة العامة كما يلي:

مبدأ التعاون بين السلطات الدستورية :

إذا كان يستحيل عملياً الفصل بين السلطة التشريعية والسلطة التنفيذية والسلطة القضائية، فإن مبدأ التعاون هو المبدأ المطبق في أغلب الدول ذات الأنظمة الليبرالية وهو الحل من الناحية العملية، وهناك محاسن كثيرة من أهمها: تبادل الرأي والمشاركة في إتخاذ القرارات ومراقبة أداء كل سلطة لأعمال السلطة الأخرى. وهذا له دور كبير من الناحية العملية لتحقيق التوازن بين السلطات والاشتراك بالمسؤولية.

أولاً: مضمون مبدأ تعاون السُلطات :

ينتج عن تعاون السلطات مع بعضها البعض دعم العلاقات بينهما مما يحقق استقراراً سياسياً في حسن تسيير شؤون الدولة، فإذا كان مبدأ فصل السلطات يأخذ باستقلال كل سلطة عن الأخرى وعدم التكامل والتنسيق أحياناً، فإن هذا المبدأ يرتكز على التعاون والمشاركة الفعالة فيمكن مثلا للحكومة أن تشارك في الإجراءات التشريعية، وذلك بالإعلان عن تطبيقها للقوانين، كما في وسعها أن تشارك في الوظيفة القضائية عندما تقرر حق العفو العام.

كما أن هذا التعاون تتجلى مظاهره عندما يجمع الحاكم بين وظيفة الوزير ووظيفة النائب وهذا ما نلاحظه في النظام النيابي البريطاني وفي الحكومات البرلمانية .

وعلى كل حال فإن مبدأ التعاون بين السلطات يمنح لكل سلطة وسائل تدخل اتجاه السلطة الأخرى ويحد من استقلال إحداهما عن الأخرى وهذا ما سنلمسه من خلال مدلول هذا المبدأ.

ثانياً: مدلول مبدأ تعاون السلطات:

لعل من أهم مظاهر التعاون بين السلطات الدستورية في النظام البرلماني مسؤولية الوزراء أمام البرلمان، والمسؤولية قد تكون فردية بالنسبة لوزير معين أو جماعية بالنسبة لوزير معين أو جماعية بالنسبة للوزارة كلها وذلك استناداً لأحكام المادة (51) من الدستور (رئيس الوزراء والوزراء مسؤولون أمام مجلس النواب مسؤولية مشتركة عن السياسة العامة للدولة، كما أن كل وزير مسؤول أمام مجلس النواب عن أعمال وزارته) وكما يجوز للبرلمان اسقاط الوزارة وذلك بسحب الثقة منها يقابلها حق رئيس الحكومة استنادا لأحكام الدستور حل البرلمان بأمر من جلالة الملك وفقاً لإجراءات معينة، وكذلك فإن من مهمة الحكومة أو السلطة التنفيذية العمل على استقرار المعاملات وتنمية الموارد البشرية والاقتصادية ورفع مستوى المعيشة وعدالة التوزيع بين جميع أفراد المجتمع، وبالتالي فإن التعاون بين السلطتين التشريعية والتنفيذية يتجلى في التوازن الوثيق بينهما ويتحقق هذا بأسلوبين:

المسؤولية السياسية وحق الحل ونعالج ذلك كما يلي:

المسؤولية السياسية

إن المسؤولية السياسية للحكومة بصفتها صاحبة الولاية العامة واسعة الحدود وهي تستهدف الأخطاء السياسية التي يمكن ارتكابها سواء في الإقدام على العمل أو الإمتناع عنه، أو في إتخاذ أي وضع ولو في إطار القانون لا يلائم المصلحة العامة أو لا يتفق مع رغبات مجلس النواب، وذلك من خلال الأداء السياسي العام ويتلخص ذلك في المظاهر التالية: تنصيب الحكومة ورفع ملتمس الرقابة وسحب الئقة .

المظهر الأول - تنصيب الحكومة

إن المسؤولية السياسية تتضح عندما يستمد الجهاز الحكومي سلطة من البرلمان سواء كان تعيين أعضائه ناتجا عنه أو منفصلا عنه، كتعيين الحكومة من قبل رئيس السلطة التنفيذية ويرى بعض فقهاء القانون أن هذا التعيين لا يأخذ قوته القانونية إلا إذا اكتمل بالتنصيب من طرف البرلمان، ولهذا تقدم الحكومة برنامجها السياسي العازمة تطبيقه طيلة الفترة الرئاسية على البرلمان للمصادقة عليه فيجيب أعضاء البرلمان عن طريق التصويت إما بالقبول أو الرفض أي بمنع الثقة أوحجبه، ففي حالة الحجب أو الرفض فإنه على الحكومة الإستقالة لأنها فقدت ثقة مجلس النواب بالنسبة للسياسة التي تريد نهجها وهذا المظهر واضح وجلي في النظام الدستوري الأردني.

• المظهر الثاني - رفع ملتمس الرقابة

رفع ملتمس الرقابة، تعبير قانوني يتضح مفهومه عندما تأتي مبادرة من طرف عدد معين من أعضاء البرلمان نتيجة لعدم موافقتهم على أعمال الحكومة فتقدم وثيقة موقع عليها مجموعة محددة من النواب يطالبوا بالاستقالة الجماعية للحكومة بعد التصويت عليها من طرف الأغلبية المطلقة للمجلس .

وهذا ما هو حاصل في موضوع استقالة الحكومة وهو ملتمس ومبدأ دستوري معمول به أغلب الدساتير ذات الصبغة الديمقراطية. وعليه فقد نصت المادة 54/1 من الدستور الأردني (تعقد جلسة الثقة بالوزارة أو بأي وزير منها إما بناءاً على طلب رئيس الوزراء وإما بناءاً على طلب متوقع من عدد لا يقل عن عشرة أعضاء من مجلس النواب).

المظهر الثالث - سحب الثقة

تأتي مبادرة سحب الثقة من الحكومة التي تهدف من هذا تدعيم سلطتها والاستمرار في سياستها، فينتج عن هذه المبادرة الحكومية تصويتاً إيجابيا أو سلبياً تستقيل به الحكومة نظراً لسحب ثقة البرلمان منها، وفي كل الأحوال لا يمكن سحب الثقة من الحكومة إلا بالأغلبية المطلقة للأعضاء الذين يتألف منهم مجلس النواب. وبنفس الوقت فإن موضوع سحب الثقة موضوع مقيد في إطار النظام النيابي.

حق حل البرلمان :

يمارس هذا الحق من طرف رئيس الدولة قبل انتهاء المدة القانونية لولاية البرلمان على أن يتبع ذلك انتخاب مجلس نواب جديد وهذا سلاح قوي تواجه به الحكومة سير البرلمان خاصة إذا رأت أن أعمال المجلس قد تتعارض من وجهة نظرها مع المصلحة العامة. وفي المملكة الأردنية الهاشمية نجد أن الدستور الأردني قد أوجب في الفقرة الثانية من المادة (73) على أنه إذا حل مجلس النواب فيجب إجراء انتخاب عام بحيث يجتمع المجلس الجديد في دورة غير عادية بعد تاريخ الحل بأربعة أشهر على الأكثر وتعتبر هذه الدورة كالدورة العادية وفق أحكام المادة (78) من الدستور وتشملها شروط التمديد والتأجيل .

وعموما فإن مبدأ تعاون السلطات هو مبدأ معمول به في ظل الأنظمة مع البرلمان وكثيراً من الحكومات استحدثت منصب وزيراً للاتصال مع البرلمان أو ما يطلق عليه عندنا وزير الشؤون البرلمانية، ومن مهماته إدارة الحوار والاتصال مع البرلمان والتعاون ما بين السلطتين التنفيذية والتشريعية وتنسيق المواقف لما فيه المصلحة الوطنية العليا التي هي دائما فوق كل اعتبار بعيدا عن الشخصنة، وكما قال جلالة الملك في أكثر من مقام يجب أن نحاسب الأشخاص على أساس أداءهم وعملهم وإنجازاتهم وليس بأشخاصهم، وذلك على اعتبار أن مجلس النواب السابع عشر سيكون هو البوابة والمحطة الرئيسية للتطور السياسي والإصلاحي بمفهومه الشامل .

آخر الكلام :

بعيدا عن الحكومات البرلمانية التي يتم تشكيلها من قبل الأغلبية البرلمانية التي فازت عن طريق صناديق الإقتراع أو بالإئتلاف مع أحزاب أخرى فازت بمقاعد أقل، هل يكون الرئيس المكلف ملزماً دستوريا بمشاورة مجلس النواب بهذا التكليف إن لم يكن الأمر ما هو إلا علاقات عامة و(حلحلة) لحالة الاستعصاء السياسي والاقتصادي والاجتماعي السائدة حاليا بسبب ظروف الجوار والأقليم عموماً، مع أن الوجه الأخر هو أيضا لحالة ديمقراطية مستمرة وتراكمية أصبحت نموذج حياة تستوجب الاستمرار والبناء عليها وصولا إلى حكومة برلمانية تقوم على برامج وأحزاب وسياسات تصبح ثقافة ومسيرة لكل مواطن .