.تعتبر الإصلاحات التشريعية مقدمة أساسية لخلق توافق اجتماعي سياسي يسعى لإحداث تقدم ملموس في مجال الإصلاح الشامل في مختلف المجالات؛ هذا ما خرج به المشاركون في الندوة التي عقدت الأسبوع الماضي في مركز الرأي للدراسات تناولت "الرؤية الاستراتيجية للإصلاح التشريعي في الأردن".

وكشف وزير الدولة للشؤون القانونية سالم خزاعلة في الندوة التي حضرها عدد من الأكاديميين والمختصين أن العملية التشريعية في الأردن اعتراها غياب النظرة الشاملة المبنية على وضوح النظر والرؤية وغياب الاستراتيجيات وضعف الحوار الفعال بين أطراف العملية التشريعية.

وبيّن المشاركون أن تدخل المشرع بشكل دائم عن طريق التعديل والإضافة أو الإلغاء يربك القضاء.

وخلص المشاركون إلى بعض التوصيات والمقترحات التي من شأنها المساعدة في رفع سوية التشريعات التي ترعى المجتمع وتطوره والتخلص من تغول السلطات على بعضها البعض.

ادار الندوة : د.خالد الشقران

2/8/2009

الخزاعلة: الإصلاح التشريعي من أهم محاور الإصلاح المجتمعي.

قال وزير الدولة للشؤون القانونية سالم خزاعلة ان الحديث في الإصلاح التشريعي يمثل محوراً من محاور الإصلاح المجتمعي وجزءاً من مشروع الإصلاح السياسي والإداري والاقتصادي بل انه أداة هذا الإصلاح ورافعته وروحه، الا ان عملية الاصلاح برمتها ما زالت تعاني غياب النظرة العميقة المتكاملة والشاملة من قبل ذوي العلاقة من سياسيين وقانونيين وغيرهم باعتبار ان العملية التشريعية تسير في مساراتها الاعتيادية وتنتهي في المطاف الأخير إلى مناقشة القوانين على انفراد دون ان ننتبه إلى ما ينتظم هذه العملية من عناصر أساسية اعتراها في المسيرة الطويلة بعض الهنات أهمها غياب النظرة الشاملة المبنية على وضوح النظر والرؤية وغياب الاستراتيجيات، وضعف الحوار الفعال بين أطراف العملية من سلطات تختص في العملية التشريعية أو قوى المجتمع المدني والأكاديمي وخلافهم حول أساسيات ومبادئ العملية التشريعية ومنتجاتها وإصلاحها وتطويرها وتحديثها سواء على صعيد السياسات ووسائل إعدادها والتعبير عنها وإدماجها في المنظومة التشريعية وآلية إعداد السياسات والمنظومة القانونية وانسجامها وتراتبيتها وتكاملها، أو على صعيد أساليب المراجعة التشريعية، والمشاركة فيها أو على صعيد ال
صياغة التشريعية وجودتها ومهننتها، وعلى صعيد التخطيط التشريعي، أو على صعيد الدراسات المستقلة من مراكز البحث والأكاديميين ومستوى التحليل وإعطاء الرأي حول مستواها وجودتها وآثارها ونتائجها، وعلى صعيد الاتصال مع المدارس القانونية والتشريعية والتأثر فيها.

واضاف الخزاعلة ان هناك مجموعة من القواعد الفقهية التي يجب اخذها بعين الاعتبار من اهمها:

أولاً: ان القواعد القانونية تنطوي، من حيث مضمون وشكل صياغتها فكرياً على عنصرين ينبغي التمييز بينهما احدهما عنصر العلم وهو عنصر موضوعي يقوم على جملة معطيات تتسم بطابع أساسي واجتماعي، والآخر عنصر خارجي ذو طابع (فني) يتعلق بصياغة أو بناء القاعدة القانونية (وهو عنصر الصياغة) ويرجع أساس كلا العنصرين الى السياسة القانونية المتبناة في مجتمع ما.

ثانياً: ذهب الفقه القانوني في الحديث إلى ان تحقيق العدالة لا يقوم على مجرد تكرار الأحكام للحالات المتشابهة دونما النظر إلى عوامل الزمن والمكان والتغير؛ ذلك ان تطور القانون وملاءمته للمستجدات لا يحصل بالقياس والتكرار ولكن حسن ادراك القاضي وقناعته ويقينه القائم على أساس العقل والحدس يقود الى تلك النتيجة فتطور اتجاهات تفسير القانون تتطلبه الحياة الاجتماعية بتطوراتها المتسارعة التي لم يعد باستطاعة المشرع مجاراتها بحركته الثقيلة المعهودة مما يتطلب وجود عقلية قضائية فذة بمستوى الحدث قادرة على سد الفراغ والقصور التشريعي، وهنا ينبغي تأكيد أن القصور التشريعي يمكن معالجته بطريقتين:.

أ- تدخل المشرع بين فترة وأخرى عن طريق التعديل أو الإضافة أو الإلغاء.

ولكن تدخله دائما ليس أمراً حسناً لان كثرة التعديلات تربك القضاء وتحجم دور الفقه.

ب- الاجتهاد القضائي بان يلجأ القاضي الى التوسع في مدلول معيار الغاية بأن يعطي للنص تفسيرا متطوراً في مدلول معيار الغاية من خلال التوسع في المعنى الجوهري للنص القانوني القائم فاذا تعذر ادراك قصد المشرع بصورة ظاهرة امكن البحث عنه في المبدأ العام للقانون وروح التشريع.

وحول تحضير وصياغة التشريعات وجد الخزاعلة ان مسألة البدء في مشاريع القوانين متروكة للحكومة ويستثنى فيها ما هو متروك لاعضاء مجلسي النواب والأعيان بموجب المادة (95) من الدستور وهي المسؤولة عن كل عمليات الاعداد والتحضير للتشريع وكذلك عن مراجعته وطلب تعديله والاصل ان تقوم وفق ذلك بتطوير واعداد خطة تشريعية للازمة لضمان جودة وكفاءة ونوعية المنتج التشريعي في مراحله المختلفة.

ومن الناحية الافتراضية ينطوي تطوير أي تشريع على مرحلتين:.- "بناء وتشكيل السياسة)، يليه إنشاء النص التشريعي (صياغة القانون):.

أ بناء وتشكيل السياسة..

اثناء مرحلة اعداد وبناء السياسة يقتضي الامر.

تحديد السياسات المستهدف تحقيقها لحل المشكلة.

تحديد المشكلة المطروحة للمعالجة.

تحديد الخيار المناسب لنفاذ السياسة.

نوعية التشريع المطلوب (قانون جديد، نظام، تعليمات، تعديل تشريعي) وحدود كامل / جزئي).

الجهة المسؤولة عن تحضير واعداد التشريع.

الاليات القانونية والادارية الضرورية والمطلوبة.

ان القرارات التي تتخذ في شأن هذه القضايا لازمة ويجب اتخاذها قبل القيام باي عمل له اثر على النص التشريعي كما ان عليهم الاستعانة بالخبرات المناسبة في موضوعات معينة او الاعتماد على هذه الخبرات، بما في ذلك الخبرة القانونية مع ادراكنا ان مسؤولية صنع القرار النهائي على عاتق هؤلاء الذين يشغلون مناصب سياسية (أي الوزير المعني وفي نهاية المطاف مجلس الوزراء).

ب- صياغة القوانين:-.

ان مرحلة صياغة القوانين تقوم على تحويل القرارات الاساسية الخاصة بوضع السياسات الى نص قانوني وفي هذه المرحلة لا بد من مراعاة توافر مهارات الخبرة القانونية اللازمة لوضع قواعد واصول قانونية عملية وفعالة وواضحة والتي تستخدم المفاهيم والصياغات القانونية المناسبة، بالاضافة الى الالتزام بتقاليد الصياغة المتبعة فيما يتعلق بالتشريعات وتشكيلها واسلوبها وهذه بحسب الاصول مهمة الجهة المختصة بالصياغة القانونية (ديوان التشريع والراي) (التشريعات المتعلقة بعمل الحكومة.

صياغة القوانين عن تلك المتعلقة بتشكيل واعداد السياسات على الاقل فيما يتصل بمشاريع القوانين الخاصة بالحكومة، اذ يقوم كادر حكومي متخصص بمهمة صياغة النصوص التشريعية والتي تم تحضيرها من قبل مطوري السياسة في الوزارة المعنية، وعلى الرغم من ان صائغي القوانين مسؤولون عن كتابة النص الا ان الاراء ووجهات النظر السياسة والقانونية حول المسائل الموضوعية يجب ان تاتي من مطوري السياسة من خلال عملية واضحة ومخططة والسلسلة دون الاخلال بدور صائغ القانون المحنك الذي يكون قادرا على استنباط كل ما يلزمه لتحسين السياسة مما يمكنه من الوصول الى درجة اكبر في اليقين.

ان اعداد وتطوير السياسات هي من وظيفة الجهات الحكومية ذات العلاقة / او الاطراف المعنيين بالتشريع وعليهم ان يأخذ وبعين الاعتبار الامور السابقة وعليهم ان يدركوا انهم خيارين – ان يكون

1- صائغو ومعدو السياسات لغايات اصدار او تعديل التشريع ليسوا هم صائغو التشريع.

2- دمج وظيفة تطويراعداد السياسات المطلوب ان يكون التشريع معبراً عنها على عاتق نفس مجموعة المسؤولين في الوزارة المعنية، الخبرة والتدريـــب تضم عدداً من الموظفين الخبراء اللذين اكتسبوا معرفة خاصة في صياغة القوانين من خلال:.-

واضاف الخزاعلة ان التجربة التاريخية في المملكة تشير الى انه يتم في العادة تقديم مشاريع التشريعات دون أن يسبقها إعطاء الاعتبار الكافي للسياسة التي ينبغي أن ينفذها التشريع، وبالتالي فإن هذا المأخذ قد يؤدي إلى صياغة مشاريع قوانين تفتقر التقييم السليم للمشكلة الحقيقية وأيضا لاحتياجات وظروف المجتمع المحلي، وعدم مراعاة الانعكاسات المتوقعة للتشريع على المصالح العامة والخاصة او عدم قدرته على التعبير عن الاتجاه التحديثي او المستقبلي المعبر عن رؤيا حيوية للدولة لحداث تغيرات أو تحديث على المستوى العام وبما ينعكس على الرفاه المجتمعي والتنمية وتطوير البنى المؤسسية الكفيلة بتحقيق أهداف الدولة الاجتماعية والاقتصادية والسياسية والتربوية والثقافية كما أنه قد يسفر عن صياغة مشاريع قوانين تستنبط إلى حد كبير من السوابق التشريعية، بما فيها تلك المستمدة من بلدان أخرى، مع إعطاء قدر قليل من الاعتبار لمدى ملاءمتها للمشروع الجاري تحضيره.

وفي الواقع فقد يتضح ضعف السياسات ونقصها بعد الانتهاء من صياغة المشروع (أو الأخطر من ذلك أن تتضح هذه العيوب بعد أن يصير المشروع قانونا)، فإن هذا ليس فقط مضيعة لوقت الوزارات والبرلمان بل أنه سيعطل ويعيق إجراء التغيير القانوني اللازم.

وحول اعداد السياسات قال اخزاعلة ان اتخاذ الترتيبات اللازمة لعمل تحليل منهجي كمرحلة أولى في أي مبادرة سياسية جديدة، وذلك ليس فقط لتحديد افضل طريقة لمعالجة تلك المشكلة بل أيضا لتحديد ما اذا كان التشريع هو انسب وسيلة لإحداث التغيير، وتتيح عملية تحليل السياسات مدخلا منهجيا لحل المشكلات المتعلقة بوضع السياسات بهدف تقديم نظرة أكثر وضوحا بالنسبة للتصرف الواجب اتخاذه والنتائج المحتملة لذلك التصرف، إذ أن هذه العملية قد صممت بحيث تساعد السياسيين في اتخاذ القرارات بشأن التشريعات التي يمكن تحملها من الناحية المالية وتعمل بفعالية وتحقق أهدافها السياسية على نحو أفضل. وفي نهاية الأمر تستطيع عملية تحليل السياسة أن تقلل من العبء المثقل على الحكومات في محاولتها تطبيق تشريعات سيئة النوعية وتصحيح نواحي القصور التي تبين أنها نشأت عن خطط قانونية تشريعية جديدة، وآذلك الحيلولة دون ضياع الأموال العامة هباءً.

وهذه العملية يجب أن تراعي ما يلي:..

1- تحديد المشكلة.

- ما هو الضرر أو ما هي النتيجة غير المرغوبة التي نريد أن نتفادى حدوثها؟ ومن هو الشخص أو ما هو الشيء المتضرر؟.

- ما مدى تكرار حدوث المشكلة أو مدى احتمال وقوعها؟.

- كم عدد الأشخاص أو الأوضاع التي تتأثر بالمشكلة وما مدى خطورة هذا التأثير؟.

الوضع الحالي:..

- ما هو الوضع الحالي من الناحية الواقعية (على خلاف الناحية القانونيـــة)؟.

3- هدف الحكومة؟.

- ما هي النتائج المحددة – ما هي النتائج المحددة التي تريد الحكومة تحقيقها التي تريد الحكومة تحقيقها؟.

4- الخيارات المتاحة لمعالجة المشكلة.

- ما هي اساليب العمل البديلة المتاحة.

- ما هي الأدوات التنظيمية المؤسسية والإجرائية والمالية و/أو المعلوماتية التي يمكن استخدامها لتحقيق هدف الحكومة.

- هل يمكن معالجة المسألة دون اللجوء الى التشريع؟.

- هل توجد أي وسائل بديلة لا تنطوي على اشراك هيئة حكومية فيها؟.

5- الفائدة المتوقعة من كل خيار.

- ما الفائدة المتوقعة من كل خيار ؛ بمعنى الى أي مدى يحتمل أن تقلل من الضرر المقدر له؟.

- الى أي مدى ينبغي أن نصرف النظر عن الخيار نظرا لأن في أغلب الاحتمالات سيكون الانخفاض في الضرر ناتجا عن قيام البعض بتغيير سلوكياتهم استجابة لمتطلبات الخيار؟.

- الى أي مدى ينبغي أن نصرف النظر عن الخيار نظرا للآثار الجانبية أو الأضرار الأخرى غير المباشرة التي غالبا ما ستتأتى من ذلك الخيار أو غيـــره؟.

6- القيمة التقديرية للنتائج المتوقعة.

- من الناحية المالية، ما هي قيمة الفوائد التي يتوقع أن تعود عن كل خيار

- الى أي مدى يحتمل أن تزيد هذه القيمة نتيجة فوائد أخرى لا نستطيع تقدير قيمتها بالكامل؟.

- بالنسبة للحكومة وإداراتها ما هي المكاسب المنتظرة بالنسبة للفعالية أو الكفاءة؟.

- الآثار المجتمعية المتوقعة الاقتصادية أو الاجتماعية أو السياسية أو الحقوقية والتنموية أو غيرها.

7- آليات التطبيق المطلوبة؟.

- هل الآلية المستخدمة لتطبيق كل خيار هي أكثر الآليات عمليا وفعالية؟

- بقدر ما تنطوي الآليات على خدمات عامة، هل يعتبر ذلك الخيار استخداما جيدا وفعالا للموارد العامة، آخذا في الاعتبار الإدعاءات الأخرى؟.

8- التكلفة المقدرة لكل خيار؟.

- بشكل عام، ما هي التكاليف (المتكررة وغير المتكررة) التي تتحملها ميزانية الحكومة لتطبيق كل خيار؟.

- ما هي تكلفة توفير الآليات الإدارية اللازمة لكل خيار (بالنسبة للنفقات المتعلقة بالأفراد وغير الأفراد)؟.

- ما هي التكاليف المباشرة المحتملة (المتكررة وغير المتكررة) التي يتحملها القطاع الخاص عند التزامه بكل خيار؟.

- ما هي التكاليف غير المباشرة المحتملة التي يتحملها القطاع الخاص عند مراعاته لكل خيار، نتيجة لقلة المنافسة على سبيل المثال؟.

- ما هي التكاليف المباشرة وغير المباشرة التي يحتمل أن تتأتى كنتائج مرغوبة أو غير مرغوبة لكل خيار؟.

9- فعالية التكاليف لكل خيار؟.

- كيف تقاس تكلفة كل خيار مقارنة بالفوائد المتوقعة منه؟ وهل تتناسب معها؟.

- ما مدى فعالية الآليات الإدارية اللازمة لكل خيار من حيث التكاليف قياسا بالخفض المحتمل في الضرر؟.

- ما هو الخيار الأكثر فعالية من حيث التكلفة مقارنة بالخيارات الأخرى؟.

10- المسائل ذات الصلة المتعلقة بعدالة التوزيع والوعي العام؟.

- هل يتم توزيع التكاليف والفوائد بعدالة فيما بين مجموعات المجتمع المختلفة.

- ما هي الآراء العامة حول مقدار الضرر والحاجة للتخلص منه؟.

(ب) تقييم الآثار.

1 – سيكون لبعض المبادرات المتعلقة بتشكيل السياسات آثار كبيرة على عمل الحكومة مستقبلا أو على المجتمع وذلك نتيجة لحجمها أو تكلفتها، فقد يكون لها 1- تأثير على موازنة الدولة وعلى ما تخصصه الحكومة من مواردها المالية والبشرية الموجودة تحت تصرفها.

2- الاقتصاد ومن أمثلة ذلك فيما يتعلق بالنشاط التجاري والمنافسة التجارية في القطاع الخاص.

3- البيئة أو العلاقات والسلوك الاجتماعي ولذلك اصبحت الحاجة ملحة لتطبيق منهجيات متخصصة لفحص المبادرات التي يحتمل ان تشكل عبءا اقتصاديا أو ماليا كبيرا أو يكون لها آثار بيئية أو اجتماعية واسعة النطاق.

17 – إن عملية سن التشريعات من قبل البرلمان ينبغي أن تخضع لنفس معايير الجودة التي تخضع لها عملية اعداد مشروعات القوانين من قبــــل الحكومة من نواحي التكلفة والأثر المستهدف أو المتوقع على المجتمــــع اقتصاديا واجتماعيا وبيئيا وللظروف الخاصة بالبرلمان من حيث عدم توفر وسائل الإسناد والدعم المعرفي والمهني والإستشـــاري اللازم للقيــام بهذا الجانب فإن على الحكومة بذل العناية المهنية المطلوبة في اعداد وصياغة التشريع وفق ما ذكرنا.

وبين الخزاعلة ان مشاريع القوانين حتى تستكمل بالشكل الذي نراها فإن عليها أن تراعي ما يلي:.-

1-اهداف السياسات من حيث:..

إن وجدت تحدد – الآثار الجانبية.

- احتمالات عدم التطبيق.

- احتمال الإساءة في الإستعمال.

- ما اذا كانت الفوائد والأعباء ممكنة التبرير ومتسقة مع الهدف وموزعة بشكل عادل.

2- تكلفة التنفيذ من حيث:.-.

- التكاليف المحتملة التي ستتحملها الخزانة العامة:..

- التكاليف الرأسمالية.
- التكاليف المتكررة – القصيرة والطويلة المدى.

- التكاليف المحتملة التي ستتحملها الأعمال المتأثرة وأفراد الشعب عند مراعاتهم للوثيقة.

- أي تكاليف أو أعباء بيئية أو اجتماعية غير مباشرة لها تأثير ضار على الإقتصاد أو القطاع الوظيفي.

- التوفيرات المحتملة التي يمكن أن تعوض عن التكاليف.

- ما اذا كانت التكاليف متناسبة مع الفوائد المتوقعة.

- ما اذا كان من الممكن مراجعة مشروع التشريع لخفض تكاليفه دون أن يفقد كثيرا من فعاليته.

3- الجانب الإجرائي والتطبيقي من حيث:.

- امكانية التنفيذ والفاعلية المستهدفة.

-انها تحاط لجميع الحالات التي يمكن التنبؤ بها.

- الهيئات المسؤولة عن الإدارة معرفة بوضوح وقادرة ولها ما يكفي من الموارد.

- المتطلبات الإدارية ليست أكثر مما يلزم

- الترتيبات التي وضعت للإنتقال من الحالة القائمة الى الحالة الجديدة منصوص عليها ويمكن تنفيذها.

واكد الخزاعلة انه لكي يؤخذ في الإعتبار المصالح الحكومية بكافة ابعادها فيما يتعلق بأي مشاريع تشريعية جديدة أو تحت التعديل فلا بد من اجراء المشاورات واستطلاع رأي الجهات ذات العلاقة واجراء حوار معمق ويجب أن يتم توسيع ذلك الى الجهات غير الحكومية لتعزيز مستوى الشفافية العامة والمشاركة فيما يتعلق بالتصورات والسياسات المنوي تبنيها في التشريع وأن من شــأن هذه العملية ايجاد وعي أفضل بالأعمال التي يجب تنظيمها والمشكلات التي ينبغي حلها وتوسيع نطاق خيارات السياسات واختيارات اكثر عمقا بالنسبة للآليات القانونية الواجبة لإعطاء قوة النفاذ للسياسة المفضلة وايجاد حلول قانونية يكون من شأنها التشجيع على التنفيذ والتطبيق.

ووضوح الحلول القانونية وتمكين الحكومة من أن تكون أكثر استجابة لاحتياجات ومصالح الأشخاص المتأثرين وجعل عملية سن القوانين وأسباب اختيار السياسات أكثر شفافية للأطراف والمجموعات المتأثرة.

ان عملية أخذ واستطلاع الرأي والإستشارة التي تتم بهدف تشكيل السياسات يجب أن تصمم بحيث تتولد عنها معلومات مفيدة بدلا من أن تكون مجرد أداة للتوصل الى اجتماع في الرأي مع الأطراف المتأثرة رغم أن هذا قد نتج عنه درجة قبول أكبر ولكي تكون مفيدة فانها يجب:.-

1- أن تبدأ في الوقت الذي يمكن ان تحقق فيه أكبر استفادة للقائمين بتشكيل السياسة وهذا في العادة يتم أثناء مراحل تحليل وتطوير السياسات، بالرغم من أنها يمكن استخدامها ايضا لفائدتهم للحصول على ردود الفعل والآراء تجاه أي خطة مستكملة الصياغة أو حتى تجاه مسودات الوثائق.

2- يجب أن يكون من شأن الإجراءات المتبعة أن تمكن من أخذ رأيه من الإسهام بمعارفهم الخاصة ومعلوماتهم ذات الصلة بالموضوع والمستنبطة من خبراتهم ولكي يتم هذا فمن الضروري أن يتوفر لهم بيان واضح من واضعي السياسة عن اتجاههم الفكري الحالي بالنسبة للمشكلة والخيارات الممكنة أو الخيار المفضل لحل هذه المشكلة.

3- وضوح الطلب من نواحي نوعية المعلومات والإستجابة المطلوب الحصول عليها.

4- ان تكون نوعية الإستشارة والرأي المطلوب ملاءما لظروف كل حالة على حدة، وفي بعض الأحيان عندما يكون للسياسة عواقب واسعة النطاق تؤثر على قطاعات كبيرة من المجتمع مما يستدعي تقديم دعوة عامة للجمهور، وفي حالات أخرى قد تستخدم الوزارات مجموعات استشارية دائمة أو مؤقتة يتركز عملها في نظر قضايا محددة وتتكون هذه المجموعات من الخبراء الذين يمكن اشراكهم في النقاش حول الخيارات والآثار.بالإضافة الى ذلك فيمكن أن تتم الإستشارات من خلال الإجتماع وجها لوجه مع المسؤولين أو من خلال تقديم آراء خطية أو عن طريق الإتصالات الإلكترونية.

ان من الأفضل أن تقوم الحكومة بتبني سياسة عامة للإستشارات تقدم النصيحة والإرشاد بالنسبة للمواعيد المتوقعة للإستشارات وكيف يجب أن يتم اختيار المستشارين ونوعية ونمط الإستشارة والإجراءات التي ينبغي اتباعها.

ومن المتوقع وجود تعقيدات تواجهها الحكومة في طلب الرأي أو الشراكة في هذا المجال فان تحليل المعلومات والبيانات وادماج النتائج في عملية تطوير السياسات تفرضان مطالب تشكل أعباء اضافية على واضعي السياسات، ومن الحتمي اذن أن يطول الميزان الزمني لاستكمال المشروع بما أنه يتوجب اتاحة الوقت اللازم لتدبير الإستشارة وتنفيذها وتجميع وتحليل النتائج. وبناء عليه، فيجب اتخاذ القرار بشأن استعمال الإستشارة في إطار التخطيط لمشروع التشريع، وذلك عندما تكون الفرصة متاحة لإعطاء الإعتبار الواجب لتوقيت الإستشارة والمدة الزمنية المطلوبة لها.

3- افضل الممارسات في صياغة القوانين.

أ) معايير الصياغة.

وذكر الخزاعلة ان عملية تحويل أي سياسة الى خطة تشريعية تدعمها المجموعة اللازمة من القواعد والأصول المعيارية وهي مهمة متخصصة تقتضي الاستعانة بخبرات متخصصة وبعدد كاف وأن يتم ادراج بند منفصل في الميزانية لتخصيص التمويل اللازم لصياغة القوانين و عمل الترتيبات اللازمة لتدريب الصائغين وضع قواعد ومعايير وأسس مرجعية للصياغة وأدلة عمل مفصلة، فينبغي أن يصوغ المشروع مستخدما عبارات توضح بكل وضوح لهؤلاء الأشخاص ما هية المتطلبات، ولكي يحصل ذلك فيجب أن تفي بقدر الإمكان بمعايير أساسية معينة.

معايير أساسية لصياغة التشريع:.

لكي يتم التوصيل بشكل فعال، فينبغي أن تكون أحكام القانون على النحو الآتي:.

- يجب أن تكون واضحة وخالية من الإبهام والغموض.

- ان تكون دقيقة وقابلة للقياس وقاطعة ومؤكدة الإختصار والإيجاز الذي لا يذهب المعنى الترابط الموضوعي والشكلي والإنسجام والتراتب والتكامل.

- ثابتة ومتسقة مع الأحكام الأخرى للقانون وأحكام القوانين الأخرى.

- كاملة (مغطية كافة النواحي الأساسية) عامة ومجردة وكافية بحد ذاتها لتغطي كافة النواحي الأساسية.

- مفهومة يمكن فهمها بسهولة من قبل مستخدميها المحتملين.

وحول صياغة مشاريع القوانين قال الخزاعلة: تعتبر صياغة القوانين والتشريعات أحد مجالات التخصص القانوني وعلينا أن ندرك أهمية التخصص في هذا المجال وعلينا أن نحسن من جودة صياغة تشريعاتها أن تستثمر في المحامين والقانونيين الذين لديهم الملكة والرغبة في القيام بمثل هذا العمل، وعلينا أن نضع استراتيجية لاختيار عدد من الأشخاص للقيام بمهمة صياغة القوانين، ولتوفير التدريب المنتظم لهؤلاء الأشخاص حتى يكتسبوا الخبرات الأساسية اللازمة.

ونحن في الأردن لا توجد مناصب في قطاع الخدمات العامة للقيـــام بوظيفة صياغة القوانين على وجه التحديد الا ضمن اطار محدود في ديوان التشريع (مستشار التشريع) وعلى الرغم من أن بعض الموظفين القانونيين قد يشاركون اعتياديا في مثل هذا العمل، الا أنه لا يوجد في العادة ما يضمن احترافهم لهذه الوظيفة الأساسية في قطاع الخدمات العامة بصفة متخصصين في صياغة القوانين والتشريعات. وفي معظم الوزارات نجد أن وظائف الصياغة الأقل الحاحا، كصياغة التشريعات الثانوية الصغرى، يمكن أن يقوم بها بسهولة الموظفون القانونيون العاملون لديها كإحدى وظائفهم، ولكن ثمة حاجة الى موظفين قانونيين ذوي الخبرة والمهارة المتخصصة في صياغة القوانين للقيام بالمهام الأكثر تعقيدا التي تنطوي عليها صياغة القوانــين الأساسية. وبناء عليه فينبغي أن تتخذ خطوات مدروسة للتأكد من أن لدينا في اطار جدول التشكيلات الوظيفية السنوية مناصب وظيفية يشغلها هؤلاء الأشخاص، ويمكن تحقيق ذلك بايجاد مناصب محددة لصائغي القوانين أو بتضمين المؤهلات المطلوبة ضمن متطلبات الوظيفة في عدد من المناصب فلا يمكن التسليم بأن أي موظف يتمتع بالمؤهلات القانونية لديه الكفــاءة والصلاحية اللازمة للقيام بعمل صياغة القوانين على المستوى المطلوب.

وبين الخزاعلة ان من الصعوبات المعينة التي نراها هي أن بعض الوزارات تكون أقل استعدادا من غيرها للمشاركة بشكل منتظم في المشاريع التشريعية الكبرى، فقد تقتصر أعمال الصياغة لديها الى حد كبير على التشريعات الثانوية وأحيانا تعديل مشروع قانون، فإن عدم استغلال قدرات وكفاءات صائغي القوانين المتخصصين والخبراء على نحو فعال في الوزارات المعنية لهو مضيعة للموارد، فقد أدت مثل هذه الإعتبارات بنا الى خدمات صياغة ممركزة لتتولى مهام الصياغة على الأقل في المشاريع التشريعية الأكثر أهمية نيابة عن جميع الوزارات والوكالات والأجهزة الحكومية.

وان مركزية الصياغة التشريعية المعتمدة تعاني من ضعف من حيث:.-

1- نادرا ما يكون لها دور في مرحلة تشكيل السياسة.

2- بالتالي فهي تعتمد على الوزارات لتلقي التعليمات بالنسبة لمضمون السياسة الذي قد يتفاوت الى حد كبير في نوعيته.

3- قد تتحول الى كادر من المتخصصين الذين يخلدون الممارسات العتيقة التي بطل استعمالها.

4- تميل الى الإخضاع لجداول زمنية ضيقة وضغوط قصوى لإنهاء المشاريع التشريعية.

28- ان عملية تقديم خدمات ممركزة لتحل محل الوزارات في صياغة القوانين تنطوي على تحول واضح في الثقافة والحاجـة الى التعامل مــع المشــــــاريع التشريعية بطرق مختلفة تماما، وفي الواقع فإن الإسـتراتيجية الأغلب احتمالا هي أن تقوم تلك الوزارات، التـي عادة ما تلعب دورا كبيــرا فــي الأعمــــال التشريعية، بتنمية مواردها الخاصة لتتولى مسائل الصياغة، وأن يقوم ديوان التشريع والرأي في رئاسة الوزراء بتوزيع الصائغين المؤهلين على الوزارات الأخرى عند اقتضاء الحاجة وأن يقــوم بإعــادة هيكلة وتقســيم عملياته علـــى مستشارين متخصصين وعلى ادارات تشرف على قطاعات التشــــريعات – الاقتصادية – الإجتماعية – المالية – المياه – التربية والتعليم – الطاقـــــة – المواصلات – الإتصالات وخلافها بعد تحديد مهامها ووظائفها واخضــــاع هؤلاء لتأهيل متخصص وتدريب عالي المســـتوى، كما يمكن لـه أن يؤدي وظائف أخرى مطلوبة مركزيا، مثل تنسـيق المشاريع التشــريعية والتحقـق من سلامتها وذلك بالنيابة عن الحكومة.

بينما في الحالات التي يتوقع أن تكون متطلبات اعداد التشريع أو مراجعته أو تحديثه تنطوي على مسائل معقدة أو مستجدة أو تفرضها ضرورات وقتية أو تحديات أو مواكبة للمستجدات أو تماشيا مع السياسات المستهدفة فقد تحتاج الوزارات الى تمويل اضافي لتتمكن من أداد وظيفتها حسب المعيار المناسب، واذا لـم يكن قد خصص لذلك بند منفصل في الميزانية فينبغي أن يتنافس طلب الإنفاق على تحضير القوانين مع الطلبات الأخرى. وبالتالي فإذا كان يتوقـع وجـود الحاجة الى انفاق اضافي في شكل مستشـارين أو التعاقد مع صائغي قوانيـــن خارجيين أو لغرض تقييم الآثار أو الإستشارة على سبيل المثال، قد يحتــاج الأمر الى ادراج بند محدد في الميزانية، واذا كان من المستطاع ادماج انهاء برنامج الحكومة التشريعي مع عملية اعداد مشروع الميزانية ن فيمكن عندئذ ادخال تكاليف الصياغة المقدرة للعام القادم كبند من بنود الميزانية، فمن شأن هذا التخطيط أنه أن يؤدي الى تفادي احتمال احباط أو توهن المبادرات التشريعية بسبب افتقار الوزارة المسؤولة للأموال اللازمة.

وهذا الأمر بما يجري حله على صعيد اســتراتيجية الدولة فـي تحديث بنيــة ومؤسسية وهيكلية وطريقة اعداد التشريعات كما سنرى.

وحول توحيد متطلبات الصياغة قال الخزاعلة انه من الواضح بأننا أصبحنا نواجه صعوبات كبيرة في تقصي اسلوب موحد للصياغــة التشـريعية في المملكة حيث يتبين عدم الاتســـاق فــي الأســـلوب التشريعي المتبع فيما بين الوثائق المتشابهة أو في نمط التعبير عنها وأشكالها وأســاليبها ومصطلحاتها. وعلى الرغم من أن كل القوانيــن يجب أن تكتب بالطريقة التي تكون الأكثر فعالية في توصيل محتواها، الا أن التوحيد أو على الأقل التوحيد في القياس شيىء مطلوب كلما أمكن، من هنا لابــد مــن تبنـــي أدوات ومنهجيات وأساليب عمل تعتمد معايير عامة ومبادىء توجيهية معتمدة رسميا والتي تكون خاضعة للرقابة من قبل ديوان التشريع مع منحــه حق رد وارجاع أي وثيقة تكون دون مستوى المعايير الى حد كبير وهذا سيعزز مهنية وجودة ومستوى الصياغة والتشريعية

وعن الاجراءات المتبعة في الصياغة بين الخزاعلة ان صياغة التشريعات تتطلب تطبيقا منهجيا ومثابرا في الكثير من الأحيـــان لخبرات معينة في نطاق المهارات التحليلية والكتابية ولابد من الاهتمام أساسا بتحويل السياسات الى مجموعة مترابطة من القواعد والأصول المعياريــة ، وأن مشروع التشــريع متوافق مع تشــريعات اخرى وأن الأســــاليب التـــي يستخدمها المشرع ستكون عملية وذات الأثر من الناحية القانونية وأنه يتبـــع اشكالا تقليدية ومتعارفا عليها ويستعمل لغة واصطلاحات ملائمة ومفهومـة، وبناء عليه، وفي أثناء انشاء النصوص التشريعية يكون على صائغي التشريع أن يطبقوا سلسلة من اجراءات التثبت للتأكد من أن هذه المتطلبات قد استوفت تماما، كما أن على الأشخاص الآخرين المنيين بتطوير السياســة أن ينفـــذوا ضوابط توكيدية مماثلة ولا سيما بعد استكمال كل نسخة من نســخ مشــروع القانون.

واختتم الخزاعلة حديثه بالقول ان عملية الصياغة وإعداد التشريع لابد أن تمر بسلسلة من المراحل وهي:.-

1- فهم المشروع.

2- تحليل المشروع.

3- رسم خطة التشريع.

4- انشاء وتطوير المشروع.

5- تدقيق واختبار المشروع.

الزيادات: لا يوجد في الأردن سياسة تشريعية واضحة.

من جانبه قال أستاذ القانون في الجامعة الأردنية، د.أحمد الزيادات،: انه لا يوجد في الأردن سياسة تشريعية واضحة، كما ان آلية وضع التشريعات بحاجة الى اعادة، وأن ديوان التشريع لم يعطَ الفرصة للقيام بالدور المنوط به, فالملاحظ انه ما ان ينشر التشريع في الجريدة الرسمية حتى يتفاجأ الجميع بعد شهر بإدخال تعديل عليه وبعد شهرين يجري تعديل آخر.. وهكذا.. وهذا دليل على ان التشريع لم يدرس دراسة وافية عند وضعه، موضع التنفيذ وان به ثغرات مما يضطر الحكومة اجراء تعديلا عليه.

واضاف الزيادات: على ما يبدو ان هنالك غياباً للتنسيق بين القطاعات المعنية عند وضع التشريعات، بل وحتى غياب التنسيق بين الدوائر المعنية في نفس القطاع, ومثال ذلك ان قانون هيئة اعتماد مؤسسات التعليم العالي وقانون الجامعات الاردنية الخاصة لعام 2007 صدرا بنفس عدد الجريدة الرسمية وكان بينهما تعارض في النصوص علما بأن وزارة التعليم العالي هي الجهة المسؤولة عن هذه القوانين، فكيف يصدر قانونان يوجد بينهما تعارض من نفس الجهة وبنفس عدد الجريدة الرسمية!

واقترح الزيادات اعادة النظر في آلية وضع التشريعات في الاردن بحيث تكون هناك سياسة تشريعية واضحة، وان تُسند عملية صياغة القوانين الى جهات متخصصة وبمشاركة كل القطاعات المعنية.. فكل مدير دائرة او وزير عنده رؤى معينة يقوم بعملية التعديل في التشريع الذي ينظم نشاط وزارته او مؤسسته.. وايلاء مزيد من الاهتمام بالاسباب الموجبة للتشريعات حيث الاصل ان يكون هناك مذكرة تشريعية تشرح بوضوح الاسباب الموجبة لوجود او تعديل او استحداث هذا التشريع والمشكلات التي يهدف التشريع الى معالجتها وبيان اثر هذا التشريع على التشريعات الاخرى ذات العلاقة، وهذا في الواقع يغيب عن العملية التشريعية اليوم، حيث يتم التطرق سريعا للاسباب الموجبة التي تكون عادة في صفحة او نصف صفحة او صفحتين في أحسن الأحوال، وفي حين يقتصر دور الأشخاص المتخصصين بمراجعة الصياغة فقط وليس الموضوع, تتولى الجهة المعنية بالقانون وضع التشريع حسب رؤيتهم سواء كان نظاماً أو قانوناً، ويحال للمختصين للنظر فيه من حيث الصياغة فقط دون أن التدخل في الموضوع.

اختتم الزيادات حديثه بالقول إن ديوان التشريع مثقل لكثرة التشريعات المحولة إليه وأصبح دوره عملياً يقتصر على الصياغة الشكلية ولا يعطى الفرصة الكافية لدراسة هذه القوانين واثرها على القوانين الاخرى وكذلك على السياسة العامة, فالاصل ان السياسة التشريعية تعكس السياسة العامة للدولة ومعرفة مدى توافقه معها،، ناهيك عن عدم وجود سياسة تشريعية بالأصل، واضاف انه بالرغم من ان التشريعات أصبحت توضع الآن على الشبكة العنكبوتية لمدة أسبوعين لكن ذلك غير كاف ولا يعرف أيضا مصير الأفكار التي يطرحها الناس حولها تؤخذ أو لا تؤخذ بعين الاعتبار.

العرموطي: التشريع وسيلة اساسية لتحقيق الفلسفة السياسية والاقتصادية والاجتماعية.

وقال نقيب المحامين الأسبق صالح العرموطي: ان التشريع في الدولة الحديثة هو وسيلة من وسائل تحقيق الفلسفة السياسية والاقتصادية والاجتماعية وكل مناحي الحياة، أي ان هذه الاطر عندما تؤسس التشريعات تصبح الدولة بمأمن في مواجهة حاكم او محكوم وتكون التشريعات صمام امان لكل مواطن، وبالتالي من مزايا مبدأ الفصل بين السلطات كما نص عليه الدستور الاردني هو صيانة الحريات ومنع الاستبداد وان نظام تركيز السلطات يعني استعمال التعسف في استعمال الحق، والقضاء على حرية المواطنين.

وأضاف: ان الاعلان العالمي لحقوق الانسان الصادر في فرنسا 1789 والذي اخذ منه القانون والدستور الاردني واخذ ايضاً مبدأ الفصل بين السلطات وبالتالي كل من يضع التشريع عليه ان يقرأ الدستور الاردني. و لا يجوز مخالفته، ووضع نصوص قوانين تتعارض مع احكام الدستور خطيئة، سبق وقلنا لا بد لمجلس الوزراء ان يضع مستشارين قانونيين، لكن المسألة بحد ذاتها قد تخرج عن نطاق القانونيين بوضع صياغة تشريعية وان يصدر قرار من خلال الحكومة لان النص الدستوري اعطاها صلاحية لوضع قوانين مؤقتة، لذا لابد من إلغاء الرقابة السياسية من خلال المجلس العالي لتفسير الدستور وهذا قرار سياسي ويجب اعادة النظر به من ناحية دستورية وان يمنح القضاء الفصل او التفسير او الاجتهاد في كل ما يتعلق بالدستور.

وطالب العرموطي بان "تكون لدينا محكمة دستورية لفحص دستورية القوانين لان كثيراً من دول العالم لديها محاكم دستورية لفحص دستورية القوانين بمعنى لا تملك محكمة في الأردن ان تلغي نص قانون وانما من حقها وقف العمل في هذا القانون او شل أي اثر في أي قانون يتعارض مع احكام الدستور وبالتالي نحرص على المراكز القانونية لكل مواطن اردني.

وأشار على أن ديوان التشريع في ظل هذه القوانين عاجز عجزاً مطلقاً في مواجهة القوانين والتشريعات لان هذه التشريعات تحتاج ليس الى ديوان تشريع مكون من خمسة اشخاص او عشرة او عشرين انها بحاجة الى جهاز ضخم جداً وبذلك اوصينا بانشاء ديوان خاص لتطوير واعادة النظر في كل التشريعات في الوطن.

وتساءل هل من المعقول ان يكون لدينا تشريع صادر عام 1927لا زال قاضي الصلح يطبقه يومياً يقول:. " امارة شرق الاردن " ونحن مملكة و"المندوب السامي البريطاني"! – السيىء الذكر – ولا يوجد عندنا.. " وامير البلاد" والحاكم !، وكنت اخبرت جلالة الملك بذلك وتساءل حينها مسؤولية مَنْ؟ قلت له: هذه مسؤولية كل الحكومات المتعاقبة لانها لم تولي التشريع العناية الكافية، وهذا الكلام عام جرى 1999 واصدر جلالته في حينها امر صدر عن رئيس الديوان يقضي بتعديل التشريعات إلا انه تزال هذه التشريعات يطبقها قاضي الصلح صباح مساء كما هي.

وأضاف، لا يجوز ان تكون القوانين المؤقتة هي الاصل والقوانين الدائمة هي الاستثناء، فلا زال قانون تنظيم المدن والقرى منذ العام 1966 وقانون حماية اسرار الدولة عام 1971 ما زالت مؤقتة، وكان قد صدر في العام 2002 ً (240) قانوناً مؤقتا وهو ما لم يحصل في تاريخ أي دولة في العالم وكثير من هذه التشريعات تتعلق بحقوق المواطن، وحرياتهم.

واشار إلى أنه في العام 2002 كان القضاة يشكون بمرارة أنهم طبقوا قوانين تم الغاؤها نتيجة السرعة في اجراء التعديلات، وعلى سبيل المثال جرى تعديل قانون الشركات خلال عام حوالي 9 مرات.. فكيف سيحكم القاضي قبل صدورها في الجريدة الرسمية؟ وأحيانا تعدل هذه القوانين أكثر من مرة بعد نشرها في الجريدة الرسمية !

وأكد العرموطي أهمية دراسة هذه القوانين بصورة هادئة ومنطقية وليس فقط ان ينظر فيها المحامي بل كل الجهات المختصة وأعتقد ان الأمر يستدعي وقفة وتأمل وانه من الواجب ان تكون هناك لجنة تطوير واعادة النظر في تشريعاتنا.

وقال العرموطي ان النص الدستوري في المادة 94 يؤكد على انه في حال اصدرت الحكومة قانوناً مؤقتا اً يجب عرضه على مجلس النواب في اول جلسة، في حين مضت 40 سنة على بعض القوانين ولم تعرض على مجلس النواب, وتساءل اين هي المراجعة التي قامت بها الحكومة او مجلس النواب من رصد السياسات التشريعية الموجودة والتي تتعارض مع الدستور بمجموعها، اين موقفنا من اعادة النظر بجميع التشريعات التي تتعلق بنفس الموضوع؟ هناك تشريعات مرتبطة بقوانين اخرى قد تعالج النص القانوني هنا وتغفل جانباً آخر في قوانين خاصة ونقع في اشكال لا اول له ولا آخر.. واشكالات قانونية يصبح القاضي والمحامي والمواطن في وضع صعب جداً.. إن تطبيق القانون والدستور فهو صمام والامان لكل مواطن في هذا البلد وضمان الوطن.

وقال العرموطي لا احمّل الحكومة المسؤولية بل أيضا كل القوى؛ المؤسسات ومجلس النواب ومجلس الاعيان ومؤسسات المجتمع المدني والنقابات والاحزاب السياسية فهناك بعض القوانين وبعض التشريعات غير الوطنية تملى علينا من الخارج، لذلك يجد ديوان التشريع صعوبة في تفسير المصطلحات الموجودة التي جاءت ترجمة حرفية لقوانين وتشريعات جاءت من خارج الوطن, ثم يصعب على ديوان التشريع ان يترجم هذه العبارات حتى تنسجم مع عاداتنا وتقاليدنا.. هذه التشريعات اعطيت لمكاتب محامين وصرفت آلاف الدنانير عليها وعدلت من خلال ديوان التشريع الذي يبذل قصارى جهده يومياً في اعداد هذه التشريعات لكن جهد بعدد محدود من المختصين لا يمكن السيطرة عليه.

وأكد العرموطي ان الاصلاح التشريعي يتطلب تضافر جميع القوى ويجب ان تكون هناك مؤسسة علمية تنشأ وتشكل من أطياف معينة فنية متخصصة اقتصادية واجتماعية وسياسية ليس لها هدف رسمي وليس لها غاية.

إن دولة المؤسسات والقانون والحفاظ على امن الدولة واستقرارها وسيادتها يتطلب تشريعات دائمة ونهائية.

واضاف انه عندما نتحدث عن الحكومة لا نعني الدولة لان ليس لدينا خلاف طبيعة الدولة ولكن الخلاف على سياسة الحكومة

واضاف العرموطي ان جميع القوانين اجرائية ليس حيث ان هناك قوانين تتعلق بالاصول وهناك قوانين ثابتة ترسم السياسة العامة للدولة سواء وردت في الدستور او بالميثاق وبالتالي ليست كل التشريعات الموجودة إجرائية والا فنحن نصبح في ظل فراغ دستوري وقانوني وتشريعي كبير جداً.

وطالب العرموطي بتنظيم قانون خاص ينسجم مع حريات وحقوق المواطنين، خاصة وانه لا يجوز التقييد وانما تأتي القوانين لتفسر وتوضح ما يتعلق بالدستور الذي يعطي حماية قانونية دستورية محصنة، وعليه يمكن القول ان الخلل ليس في النصوص وإنما في النفوس.. وهذا يشير الى ضرورة أن تراجع الحكومات سياساتها العامة وعلى وسائل الإعلام المقروءة والمسموعة والمرئية ان تمارس دورا فاعلا في تثقيف المواطنين لكن للاسف ان المواطن في واد والسياسات الاعلامية في واد آخر..

وحول قانون منع الجرائم قال العرموطي انه غير دستوري ويجب اعادة النظر فيه لاسيما وان بعض الحكام الاداريين يستعلمون صلاحيات زائدة عن القانون, وخاصة قانون الجرائم لعام 1954 اذ بالاغم من اصدار المحاكم احكام باخلاء سبيل شخص ما يقوم الحاكم الاداري باعادة النظر في القرار ويستعمل اجراء التوقيف الاداري.

وحول الاتفاقيات الدولية التي يبرمها الاردن مع الغير بين العرموطي ان

الاتفاقية التي ابرمت مع اميركا والمتعلقة باعفاء الجنود الاميركيين من اية تبعية او مسؤولية قضائية كانت قد رفضت من قبل مجلس النواب لما له من صلاحيات دستورية معللا ذلك بأنه اعتداء على امن وسيادة واستقرار الاردن، واحيلت الاتفاقية الى مجلس الاعيان، وبعد تدخل الكونجرس الاميركي الذي هدد بوقف المساعدات البالغة 600 مليون عن الاردن.. تمت اعادة القانون من مجلس الاعيان الى النواب الذي اعاد اقراره.

وبين العرموطي ان الدستور الاردني من الدساتير الجامدة التي تحتاج الى تعديل.. ولا بد من اعادة النظر بالدستور الاردني لالغاء كل التعديلات التي طرأت على مجلس النواب او المجلس العالي لتفسير الدستور لتنسجم مع السياسات الدستورية، مشيرا إلى ان الفصل بين السلطات في الدستور الاردني واضح وجلي لكنه لا يمنع وكما يقول الفقه السياسي والدستوري من التعاون والتنسيق بين هذه السلطات وهذه امر ضروري وهام جداً.

واكد العرموطي على ضرورة وقف الصراع الدائر بين الحكومة ومجلس النواب.. لان مثل هذه الصراعات تؤدي الى تعطيل وعرقة العمل ورسم السياسات العامة، بينما في أحيان اخرى تقوم مراكز القوى بتعطيل السياسات, والقرارات السياسية.

وطالب العرموطي بضرورة إنشاء ديوان لتطوير التشريعات يضم خبراء من مختلف الاطياف دون ان تخضع عملية الاختيار لسياسات جهوية او اقليمية لان هذا سيعطل عملية التشريع.

وقال العرموطي انه على الرغم من دعوة جلالة الملك في كل تكليف حكومي الى تطوير الاصلاح القضائي فإن القضاء لم يتطور ولم يتقدم خطوة واحدة.. بل تم اللجوء الى سن قوانين مؤقتة تتعلق بقانون استقلال القضاء وهذا امر في غاية الخطورة.

وحذر العرموطي خطورة استمرار وجود مراكز القوى التي تحد من قوة دولة المؤسسات والقانون لصالح الفائدة الشخصية، فهم لم ينظروا الى صيانة وحماية امن الدولة، بل استغلوا غياب الاطر التشريعية والدستورية التي تحد من صلاحية أي انسان لبيع مؤسسات الوطن من البوتاس والاسمنت.

واكد العرموطي على ان تطوير التشريعات يحتاج الى جهد وطني مخلص والى قرار سياسي واتمنى على جلالة الملك عند تشكيل الحكومة ان يخصص برسالة خاصة تدعو الى تطوير التشريعات المعمول بها واعادة النظر في الكثير منها ومن ثم تشكل لجنة خاصة دستورية يتم ربطها بمجلس النواب او باي جهة اخرى حتى تتمكن من ممارسة رقابة صارمة، من جانب آخر هناك عرقلة كبيرة لاستراتيجية الاصلاح التشريعي في الاردن نتيجة لوجود مراكز قوى وغياب الخبرة وابعاد المختصين في هذه الجوانب وانا لا اعول فقط على النصوص وانما ايضاً على وسائل الاعلام تشارك والحكومات قصرت تقصيراً كاملاً بحق التشريعات والقوانين، لأن معظم هذه القوانين والتشريعات المعمول مستوردة للحجر على العقل والفكر وحتى من يفكر في قانون الارهاب يحال الى محاكم خاصة ومحاكم امن الدولة.. وبالتالي لا بد من اعادة النظر في تشريعاتنا واعادة التشريعات التي سحبت، وسحب الولاية العامة من المحاكم الخاصة والاستثنائية وربطها بالمحاكم النظامية لنعود الى ظل دولة المؤسسات والقانون.. ونحتكم الى الدستور خاصة وان الدستور الاردني متقدم الحقوق السياسية والاقتصادية والاجتماعية.

فالاصلاح التشريعي هو صمام الامان لان ما يقارب 90% من تشريعاتنا غير دستورية وهنا لابد من انشاء محكمة دستورية لفحص دستورية القوانين واحترام ثوابت الامة وهذا قرار سياسي بالدرجة الاولى.

أبو هزيم: الإصلاح يبدأ بالقوانين والتشريعات.

من جانبه قال أستاذ القانون، محمد ابو هزيم ان المهمة الأساسية للسلطة التشريعية؛ وضع القوانين والأنظمة التشريعية وهو وضع من اجل تنظيم الحياة في كافة نواحي المجتمع المدني ولذلك فالدولة لا تستطيع أن تدخل في قلوب وأذهان المواطنين حتى تتعرف على ما يكمن في النفس البشرية أو ما يجول في خواطرهم.

لذلك فان الدولة ممثلة بمؤسساتها تعمل على القواعد القانونية التي تتماشى مع طبيعة الحياة في المجتمع والتي تستطيع بمقتضاها السلطة القضائية أن تحقق العدالة وتصون الحقوق من أي اعتداء يقع عليها. وبالتالي فان أي قانون قابل للتطور والتعديل بتطور المجتمع، ومن أهم عوامل تطور القانون؛ العوامل الاقتصادية والسياسية والثقافية والنمو الديمغرافي المتزايد وعوامل أخرى كثيرة.

فالعولمة الاقتصادية مثلا تعتبر احد أهم المعالم الرئيسة في النشاطات الاقتصادية العالمية منذ نهاية الحرب الباردة والتي لم يقتصر تأثيرها على الأوجه السياسية والاقتصادية والاجتماعية للعالم فقط بل وضعت النظام الاقتصادي الدولي في مواجهة تحديات كبيرة. هذه التحديات تحتاج إلى إصلاح وتعديل للقوانين والتشريعات حتى تستطيع مسايرة العولمة الحديثة ومسايرة التطور التكنولوجي والعلمي وثورة الاتصالات.

وأكد أبو هزيم: لا نستطيع أن ننكر الإصلاحات التي تم إنجازها على مستوى الاقتصاد الوطني في المملكة حيث تم إجراء العديد من التعديلات والإصلاحات التشريعية وتحديث القوانين وتطوير السياسات بما يتلاءم مع متطلبات جذب الاستثمارات الخارجية والأجنبية في مختلف القطاعات التي أهلت وجعلت من الاقتصاد الأردني مؤهلا للمنافسة المشروعة الفعلية؛ كل ذلك تم في ظل صيانة القانون والحفاظ على امن الوطن والمواطن والذي لا يمكن أن يتم إلا استناد لمبدأ سيادة القانون العصري الذي يتماشى مع تطور العصر.

وأضاف: إن لتطوير القوانين دور وتأثير في بناء شخصية الإنسان وتطوره من اجل جعل هذا الإنسان إنسانا مؤهلا للعمل والبناء وليس عالة على المجتمع. فالقوانين التي تساوي بين جميع أفراد المجتمع في العمل وتكافؤ الفرص تخلق مواطنا صالحا يشعر بالانتماء بعيدا عن الإحباط الذي يشعر به كثير من المواطنين. ففي المرحلة التاريخية وبعد قيام النهضة الصناعية في أوروبا في القرن الثامن عشر ظهرت الطبعة الرأسمالية والطبقة الكادحة التي وراء لقمة العيش فوضعت القوانين لحماية الطبقة الرأسمالية وسرعان ما تجمعت القوى العاملة على شكل اتحادات ونقابات وتصدت للرأسمالية وأدت بالنتيجة الى تعديل وتطوير القوانين وخلق فكرة المساواة بين جميع أفراد المجتمع وهو ما يمكن اعتباره احد العوامل السياسية في تطوير القوانين.

وقال د.أبو هزيم: هناك عوامل أخرى تساهم في تطوير القوانين كالعوامل الثقافية والدينية والنمو الديمغرافي وكلها عوامل مهمة في تحديد وتعديل القوانين والتشريعات استنادا الى مبدأ مشروعية الكفاءة والانتماء الحقيقي للوطن الذي نتمنى ان يكون هو المعيار الأساسي لانتقاء المواقع القيادية في الدولة الأردنية.

الكردي: مقترحات لمحددات عملية الإصلاح التشريعي

وقدم رئيس ديوان المظالمن عبد الإله الكردي عدد من المقترحات المرتبطة بمحددات عملية الإصلاح التشريعي في الأردن من أهمها:

مراجعة التشريعات للتأكد من انسجامها مع الاتفاقيات الدولية المصادق عليها من قبل المملكة التي تنظم مواضيع ذات صلة بالاتفاقيات حسب الأصول الدستورية. ولعل من ابرز الأمثلة على هذا الموضوع حبس المدين فهو أمر غير جزائي في العهد الدولي للحقوق المدنية والسياسية والمعتمد من قبل المملكة إلا أن التشريعات الوطنية ما زالت تسمح بذلك.

إنشاء قسم أو دائرة حسب المقتضى يكون دورها مراقبة جودة التشريع قبل إرساله للجهة المختصة بإصداره وهو الأسلوب المتبع لدى المفوضية الأوروبية الذي يهدف إلى مراجعة مسودة التشريع النهائية للتأكد من دقتها وصياغتها ومدى مواءمتها مع التشريعات الأخرى والاتفاقيات والمعايير الدولية.

وجود حالة من عدم المتابعة فيما يتعلق بالتشريعات فعلى سبيل المثال تنص اغلب القوانين على أن مجلس الوزراء يصدر نظام تطبيق القانون المعني إلا انه في بعض الأحيان تبقى الأنظمة الصادرة بموجب القوانين الملغية من قبل الإدارة لحين صدور نظام آخر تقوم بتطبيقه وسد الفراغ التشريعي.

إيجاد آلية تهدف إلى إشراك ممثلين عن الجهات المتأئرة بأحكام التشريع بهدف الاطلاع على ملاحظاتهم وتوصياتهم بهذا الخصوص كما أن إشراك الجامعات في مراحل مبكرة من البدء في صياغة التشريع يعتبر ضرورة. وما يجدر ذكره انه في الآونة الأخيرة ُبدأ الاستعانة بالجامعات في بعض التعديلات التشريعية وهذه ممارسة حميدة لا بد من تعزيزها، ومن الممارسات الأخرى التي يتوجب الإشادة بها مبادرة رئيس الوزراء بنشر مسودات التشريعات على الموقع الإلكتروني لديوان التشريع والرأي حتى يتسنى للعامة إبداء رأيهم وملاحظاتهم.

الاطلاع على تجارب الدول التي لديها آليات متبعة بخصوص المراحل المتخذة التي تسبق صياغة التشريع والتي تهدف إلى بيان الحاجة إلى إيجاد تشريع جديد او تعديل تشريعات قديمة بهدف مواكبة التطورات التي تطرأ، كما هو الحال في الدول الأخرى.

ان تحديد مواطن القوة والضعف والفوضى والتحديات في المجال التشريعي هو جزء من عملية وضع خطة استراتيجية وطنية للاطلاع التشريعي ومثل هذا الموضوع يحتاج الى فريق متخصص؛ فمن السهل تحديد بعض نقاط القوة او الضعف في العملية التشريعية او المراحل التي تسبق عملية إعداد التشريع، إلا أن حصرها وتقييمها يحتاج الى جهد كبير وجلسات عديدة من العصف الذهني.

اما فيما يتعلق بالفرص المتاحة بهذا الخصوص، فكما هو معلوم هناك العديد من الجهات الدولية التي تقدم المنح للمملكة على شكل مساعدات فنية، فيمكن أن يكون هناك جزء من هذه المنح مخصص لتطوير عملية التشريع والمراحل التي تسبقها.

التل: التشريع تعبير عن الارداة السياسية.

ومن جانبه قال د.نواف التل: مدير مركز الدراسات الإستراتيجية في الجامعة الأردنية ان التشريع هو التعبير عن ارادة المجتمع في تنظيم علاقته بالدولة او بين مكوناته كأفراد او مجموعات.. والتشريع ليس عملية فنية ميكانيكية يصوغها القانونيون وحدهم بل هو تعبير عن ارادة سياسية وكيف تقود الدولة المجتمع وتنظمه.

وأضاف، في الوضع الحالي نرى ان مجلس الوزراء يقر 3 تشريعات احدها عرفي والآخر اشتراكي وآخر اسلامي، التشريعات الثلاثة تقر من نفس مجلس الوزراء وفي نفس الجلسة، وتذهب التشريعات بعد ذلك إلى مجلس الأمة.. وتقر في نفس الجلسة.. مع انها تتناقض مع بعضها البعض ومع مسألة الفلسفة السياسية.

وقال، أن غياب الفلسفة السياسية يؤدي بأغلب التشريعات أن تكون تشريعات اجرائية وتنظيم معاملات. فلم تعد هناك تشريعات سياسية او تعبر عن اجراءات سياسية.

واشار إلى أن قانون ضريبة الدخل، اقل موضوع اهمية في التشريع. فهذا التشريع هو الذي يحدد من هو الغني ومن هو الفقير؟ وماذا على الغني وماذا على الفقير؟ ما هي حقوق المواطن في الدولة وما هي واجباته؟ فالتشريع تم التعامل معه على اساس مالي، في حين أن مشروع ضريبة الدخل ليس قانوناً مالياً انما هو قانون اجتماعي. هو الذي يحدد شكل المجتمع الاردني.. وهو الذي يحدد طبيعة الدولة الاردنية.. هل هي دولة رأسمالية حرة أم دولة اشتراكية؟.

فالأزمة في رأيي ليست ازمة اجراءات وفنيات ونقص كوادر ونقص كفاءات، الازمة هي في غياب الفكر السياسي اياً كان، فالحكومة يجب ان يكون لديها فكر سياسي، ومجلس النواب يجب ان يعبر عن فكر سياسي.

الحكومة التي اخرجت تشريعين.. قانون ضريبة الدخل، قانون المالكين والمستأجرين هذا اقرب الى اليسار، وسوف يقروا من داخل مجلس النواب.. فالنقاش هو نقاش اجراء.. فنحن نتعامل مع اجراءات كيف نحسن الإجراءات.. سواء من المجالس الثلاثة (مجلس الوزراء، مجلس النواب، مجلس الاعيان).. وحتى العرض في المراحل المسبقة في عمليات التسويق التي تحدث في الندوات والورشات.. فالنقاش هو اجراءات ولكن في النهاية ما هي نتائج التشريع على الارض في المجتمع الاردني، كيف هو تعبير عن التوجه والفكر السياسي للحكومة او مجلس النواب او مجلس الاعيان او حتى الوزير المختص وهذه كلها اجراءات.

وقال، لا توجد لدينا تشريعات تضمن الحقوق.. نحن عندنا ان تُنظم بقانون خاص فهمناها قيود.. واعتقد انه يوجد فرق كبير بينهما.. على الرغم من ان النصوص قد تكون واحدة.. وهنا الفرق بين حرف الدستور وروح الدستور.. وهو ما ينعكس على التطبيق والقصور القضائي في المعالجة، ففي كل مؤسسات المجتمع المدني لا توجد عندنا مؤسسة مدنية مختصة بالطعن بالتشريعات..

السوابق القضائية هي في الأصل الإرث القانوني.. قد يكون تشريع مخالف للدستور.. وقد يبقى التشريع موجوداً لكن طالما هنالك زخم من السوابق القضائية ونشاط لدى مؤسسات المجتمع المدني والمحامين في الطعن المستمر لهذا التشريع، فهذا التشريع سيفقد شرعيته حتى لو بقي موجوداً..

الشريدة: هيمنة السلطة التنفيذية على السلطتين التشريعية والقضائية.

وتساءل عبدالكريم الشريدة من ديوان المظالم: هل توجد رغبة حقيقية من الدولة في الاصلاح؟ وهل ستبقى الاجندة الوطنية والميثاق الوطني حبر على ورق، مشيرا الى انه من الاسباب الموجبة التي تتطلب فيها اعادة النظر في كثير من القوانين،هي الاتفاقيات الدولية التي وقع عليها الأردن، لان هنالك شواهد كثيرة تدل على عدم الالتزام بتلك الاتفاقيات.

واضاف الشريدة انه لا يوجد فصل ما بين السلطات وكما هو واضح هنالك هيمنة من السلطة التنفيذية على السلطتين التشريعية والقضائية.

واضاف ان التدخل في التشريعات وعدم وضوح المصطلحات في القوانين- مثلا يحق لرئيس الوزراء بناءا لقانون الجرائم الاقتصادي تحويل أي جريمة إلى محكمة امن الدولة - لا يخدم العملية التشريعية ولا الاصلاح التشريعي.

والظاهر ان من يسن هذه القوانين لا يعود إلى الدستور، الذي يعطي الحقوق للمواطنين.

واكد ان عملية الاصلاح التشريعي تتطلب ارادة سياسية تتبنى استراتيجية فعالة لذلك الإصلاح متجاوزة ضغوطات الجهات الخارجية الممولة لتطوير العملية التشريعية وسن القوانين لان أي قانون يجب ان يأتي لمعالجة المشكلات الطارئة على المجتمع التي لم تكون موجودة سابقاً والتي عجز عن حلها القضاء.

محادين: عدم ثقة متبادلة بين الحكومات والمواطنين.

وفي تعقيب الكاتب المحادين قال إن عدم احترام المواطن ادى الى عدم احترام الدستور، مشيراً إلى أن مسؤولية الحكومات ان تحترم الدستور ومسؤولية المواطن ان يحترم القوانين.. والاحترامان غير موجودين.. المواطن لا يثق بحكوماته والحكومات لا تثق على الاطلاق بمواطنيها..

وحول قانون الاجتماعات قال.. كلما جاء محافظ يقول بموجب الصلاحيات المخولة لي فهذا قانون مخالف للدستور، فاذا كان المحافظ مخالفاً للدستور ووزير الداخلية فكيف تطلب من المواطنين الا يتجاوزوا السرعة المطلوبة او الا يقطعوا الاشارة وهي حمراء.. في قانون السير.

في غياب مجلس النواب ايام حكومة المهندس علي ابو الراغب تم سّن 240 قانوناً والدستور ينص على ان القوانين المؤقتة يجب ان تُقر في اول اجتماع لمجلس النواب.. نحن لا تُقر.. ولكنها تظل مؤقتة مدى الحياة.

وقال: اميركا قبل عدة سنوات وبعد مرور 200 عام على دستورها.. دعت 50 خبيراً من العالم نصفهم من اميركا.. وأحدهم كان الدكتور يحيى الجمل وآخر اسرائيلي اجتمعوا ليلقوا نظرة على الدستور, فتعديل الدستور عندنا كما تعديل القوانين.. في منتهى السهولة ومنتهى اليسر.

وفيما يتعلق بالتشريع اشار محادين إلى أن الازمة ازمة اخلاقية وليست بالتشريع.. في الستينات عندما كنت تزور احد المسؤولين وهو قريبك.. تريد تعيين ابنك يقول لك: ماذا تريد؟ (وين اودي وجهي من الناس)؟ حيث كان فالضابط الاخلاقي هو الذي يمنعه.

في جلسة لمجلس النواب يخرج ستة نواب عندهم اجتماع لكتلتهم.. وآخر عنده جاهة.. لدرجة انه في المرصد البرلماني الذي يصدرونه قرروا ان يوجهون نوعاً من لفت النظر للذي يغيب والذي يحضر يعطونه مصاري..

انا لا الوم المواطن اذا لم يحترم القانون.. لان الحكومة مسؤولة عن الدستور.. واذا لم تحترمه فإنها لن تحترم القوانين.

الشوبكي: تغول التنفيذية على بقية السلطات

وأشار الزميل هادي الشوبكي إلى ان هنالك تغولاً متبادلاً بين جميع السلطات وبخاصة تغول الحكومة الذي تمارسه في اتجاه بقية السلطات؛ داعياً إلى إصلاح تشريعي عالي المهنية والمؤسسية يتصف بمنهجية علمية يوفر (فيتو) وأسلحة لكل السلطات التنفيذية والتشريعية والقضائية والإعلامية وبقية مؤسسات المجتمع المدني لتجاوز هذا التغول.